A Proposta de Emenda Constitucional 452/2009 inclui, dentre os seus vários dispositivos, um que institui a Autonomia Institucional da Advocacia Pública como um dos seus princípios norteadores. Essa autonomia tem como consequências diretas a autonomia financeira e orçamentária da instituição, seja no âmbito federal, seja estadual.
A despeito de os advogados públicos estarem adstritos ao cumprimento dos ditames legais e constitucionais, existem ainda vozes importantes dos meios jurídico e político que se levantam contra a concessão de sua autonomia. Alguns alegam que se estaria criando um novo Ministério Público, o que seria incompatível com as funções exercidas pelos advogados públicos. Outros alegam que a autonomia do ente o colocaria em situação de completo “distanciamento” do Poder Público, de modo que os governos deixariam de ter seus próprios advogados.
Enfim, esse é o dilema que tem norteado a discussão dessa matéria no âmbito da União e dos estados: a autonomia da advocacia pública deixaria o Estado sem seus advogados? Os gestores públicos e autoridades perderiam os seus causídicos, que se tornariam mais do que advogados, fiscais do comportamento “jurídico” desses agentes?
Em verdade, essa impressão não é verdadeira. Parte-se da premissa equivocada de que a autonomia financeira e orçamentária de determinado órgão o predispõe a desenvolver de forma melhor ou pior as suas atribuições. Em sendo mais autônomo, mais independente e crítico seria em relação ao poder político que governa o país; quanto menor a autonomia, menor a independência dessas instituições e de seus membros.
Em primeiro lugar, porque a função dos advogados públicos não é, simplesmente, função de defesa dessa ou daquela autoridade. Mas dos atos administrativos praticados pelo agente em nome do Estado. Em última análise, o que realiza o advogado público quando atua em defesa de um determinado ato administrativo é a própria defesa das ações e políticas públicas desenvolvidas pelo respectivo Poder, cujo agente ou mandatário possui legitimidade constitucional para bem exercer suas funções e, em face disso, há que dispor de aparato que lhe permita atuar com segurança jurídica e política.
Em segundo lugar, ao advogado público aplica-se o dever de cumprir as leis e a Constituição Federal, e de orientar o administrador público segundo os princípios de moralidade, publicidade, probidade, eficiência, publicidade e impessoalidade. Em resumo, o advogado da União, o Procurador do Estado, o advogado público de maneira geral atua na defesa do ordenamento jurídico, e orienta o gestor público para que atua em consonância com esse ordenamento. É vedado ao advogado público orientar o administrador público para a prática de atos ilegais ou imorais, devendo, em sua atuação, atuar sempre de forma voltada à defesa do interesse público.
Por fim, há que se lembrar que a atuação do advogado da União, de maneira especial, é consultiva e contenciosa. E no contencioso esse profissional representa judicialmente a União como um todo, e não só o Poder Executivo. O Congresso Nacional, o Poder Judiciário, e órgãos como o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público Federal, quando demandados judicialmente, são defendidos pelos Advogados da União. Isso significa que esses advogados atuam em defesa de todos os Poderes, e não só de um. Situação que deita por terra a tese de que os Advogados da União, e demais advogados públicos, são advogados de determinado governo.
Tal não se dá. A advocacia pública volta-se ao assessoramento jurídico do Poder Público para que este não incorra em vício de legalidade quando da prática do ato administrativo, e que certamente pode ser entendido como uma atribuição de controle de legalidade. Da mesma forma, o advogado público não é obrigado a atuar em qualquer situação na defesa do Estado. Em verificando que a demanda de fato é contrária ao interesse público, e que o ente representado praticou ato ilegal, cumpre ao advogado registrar o seu posicionamento no sentido do desfazimento do ato, demonstrando a ilegalidade que verificou em sua manifestação.
A AGU e as PGE’s, segundo o texto constitucional, já nasceram como instituições vocacionadas à defesa de todos os Poderes do Estado. O que torna ainda mais necessário que tenham alguma autonomia, dados os melindres que tal situação pode impor ao advogado público. O Advogado da União defende, por exemplo, o Conselho Nacional de Justiça no Supremo Tribunal Federal, ao mesmo tempo em que pode atuar em defesa da União contra o CNJ. A subordinação ao Executiva torna a instituição, portanto, sujeita à situação esdrúxula de estar sob a tutela de um poder e atuar em defesa de outro.
Outro exemplo importante é o da AGU na defesa do Legislativo. Hoje já está instalado o Escritório da AGU na Câmara dos Deputados, faltando apenas no Senado, o que significa que efetivamente a AGU volta-se ao cumprimento de suas finalidades institucionais. Incumbe aos Advogados da União a defesa judicial do Senado e da Câmara, segundo o texto constitucional.
Essa atividade, como se vê, é uma atividade de interesse público, e não particular. Caso a autoridade tenha de fato praticado um ato ilegal ou imoral, cumpre-lhe contratar o seu próprio causídico, particularmente, e não ser defendido pelo Advogado Público.
Outro aspecto a considerar é que ao longo dos anos estabeleceu-se um verdadeiro fosso entre as condições materiais do Poder Judiciário e Ministério Público em relação à Advocacia Pública e Defensoria Pública, que possuem condições de trabalho bem acanhadas em relação às outras instituições que compõem o sistema de Justiça. Enquanto o Poder Judiciário dispõe de boas condições de trabalho, com prédios adequados em quase todos os estados, a AGU possui poucos prédios próprios pelo Brasil afora. E hoje, com o contingenciamento imposto pelo Ministério do Planejamento, é praticamente impossível realizar qualquer reforma ou construção de sede, medida que se mostra necessária para que tenhamos esses Profissionais com condições mínimas para bem exercerem o seu mister.
Em alguns Estados a situação chega a chocar. Algumas Procuradorias, ou Consultorias Jurídicas da União, estão instaladas em verdadeiros cubículos e em prédios antigos. Alguns muito deteriorados e distantes da realidade do Poder Judiciário e do Ministério Público. Também não é incomum o deslocamento de advogados da União por centenas de quilômetros em veículo terrestre para participar de audiências e atos processuais, em face da dificuldade para instalação de Procuradorias Seccionais em municípios que tenham sede do Poder Judiciário Federal, e mesmo do fechamento de várias, mazela que não ocorre com o Ministério Público Federal, que acompanha a progressiva interiorização do Poder Judiciário Federal.
Enfim, ao contrário do que se pode pensar, a autonomia institucional da AGU e das outras instituições que interam a Advocacia Pública, como as PGE`s, ao contrário de prejudicar a defesa do Estado, fortalecem a sua realização. Com melhor estrutura e funcionamento, esses advogados terão, obviamente, melhores condições de trabalho e poderão realizar seu mister com maior qualidade.
É fundamental que se estabeleça essa autonomia para que a Advocacia-Geral da União possa cumprir com maior desvelo o seu papel constitucional de função essencial à justiça e instituição fundamental para a consolidação do Estado Democrático de Direito. Fortalecendo-se enquanto instituição que defende o que é legal, moral e, acima de tudo, esteja de pleno acordo com os princípios da justiça social e da dignidade da pessoa humana.
Em conclusão, o fato de se conceder autonomia para a AGU não desfigura a natureza jurídica dos seus membros, de modo que estes permanecem advogados públicos, e ainda mais fortes e capacitados para bem exercer suas funções e zelarem pelo cumprimento do texto constitucional. Inegável que isso traz ganhos importantes para o Estado brasileiro e para o administrador público, que passará a ser assessorado e defendido por uma instituição ainda mais estruturada e com condições materiais de realizar uma boa defesa dos atos administrativos que praticou.
Marcos Luiz da Silva
Presidente da Associação Nacional dos Advogados da União
